Recordista mundial no número de mortes violentas intencionais, com sete pessoas assassinadas por hora em 2016, o Brasil também está entre os países com menor taxa de elucidação de homicídios, seja por falhas ou por falta de investigações por parte das polícias civis.

Em média, apenas 15% dos assassinatos do país são esclarecidos. No Reino Unido e na França, esses índices chegam a 90% e 80%, respectivamente. Nos Estados Unidos, 65%. Na Argentina, 45%.

Com 61.283 homicídios registrados em 2016, 58.495 em 2015 e 59.730 em 2014, segundo dados do Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o passivo brasileiro de mortes impunes é enorme.

No plano federal, são determinantes para este quadro a falta de planejamento e de articulação entre os órgãos da segurança pública e do sistema de Justiça criminal, que se comunicam de maneira cartorial e burocrática.

"Falta governança na segurança pública", diz Renato Sérgio de Lima, do Fórum Brasileiro de Segurança Pública. "É preciso inovar nos arranjos federativos, criando esferas de cooperação onde ninguém manda em ninguém, mas onde regras e metas são pactuadas para que todo mundo ande na mesma direção."

Colabora para esse desgoverno a inexistência de bancos de dados integrados, seja de registros e inquéritos criminais, seja de informações balísticas e sobre armas.

Nos estados, é baixa a capacidade técnica e estrutural das polícias civis, responsáveis por investigar crimes, bem como das polícias científicas, encarregadas da produção de provas por meio de perícia. Acrescente-se a esse cenário de deficiências a presença endêmica da corrupção.

Estudos apontam que o leque de métodos e tecnologias já desenvolvidos para auxiliar investigações não está disponível para parte significativa dos policiais brasileiros.

Mesmo em aspectos básicos, as falhas são gritantes: a violação, intencional ou não, das cenas dos crimes constitui ainda hoje o principal entrave à coleta de vestígios para orientar investigações.

Os inquéritos concluídos também não são garantia contra a impunidade. Há toda uma maratona a ser percorrida (veja no capítulo 4).

O relatório com as conclusões de uma investigação é enviado ao Ministério Público, responsável por avaliar a qualidade das provas.

O órgão tem três opções. Se julgar que a investigação foi mal feita, pode pedir mais diligências; se verificar que não existe possibilidade de solucionar o caso, determina seu arquivamento; por fim, na melhor das hipóteses, quando há suspeitos apontados com base em provas concretas, o promotor faz uma denúncia, que segue para avaliação do juiz.

Estudo do Instituto Sou da Paz de 2017 mostra que, a cada cem inquéritos policiais de homicídios dolosos concluídos em São Paulo, só 34 geram denúncias do Ministério Público e somente cinco vão a julgamento.

Outro levantamento, do Conselho Nacional do Ministério Público, sobre força-tarefa do MP para concluir inquéritos de homicídio instaurados até o final de 2007, indicou que, em 2012, 78% das investigações concluídas haviam sido arquivadas.

Para Graham Willis, professor da Universidade de Cambridge (Reino Unido), que estudou a investigação de homicídios no Brasil, a baixa resolução desses crimes é questão política. "Há desequilíbrio no valor atribuído à vida de diferentes brasileiros, com especial depreciação da vida daqueles mais sujeitos à morte violenta, os negros e os pobres."

Autores de homicídios são apenas 11% dos que estão presos

O resultado manifesta-se no sistema penitenciário brasileiro: abarrotado de criminosos menos violentos, presos em flagrante pelas polícias militares por crimes como furto ou tráfico, enquanto autores de homicídios compõem apenas 11% da população prisional.

A predominância das prisões em flagrante, discricionárias por natureza, é resultado de uma ideia de segurança pública centrada na atuação repressiva e ostensiva -que resulta também em altos índices de mortes em decorrência de intervenção policial-, em detrimento da inteligência e da prevenção (leia no capítulo 3).

A opção pelo modelo de combate atende à ideia de que a segurança pública é uma guerra entre polícia e bandido, embora seja um tema multidisciplinar, que envolve educação, renda, assistência social, política urbana etc.

A ciência criminal tem demonstrado ser mais efetivo, do ponto de vista do bem-estar social, atuar na prevenção e dissuasão de crimes do que levar pessoas à cadeia, de onde saem, não raro, tão ou mais propensas a cometer delitos (leia no capítulo 5).

Um dos fatores a serem considerados nessa equação é que o custo médio mensal para manter uma pessoa atrás das grades (R$ 2.400) é pouco menor que o custo de manutenção de um jovem na escola durante um ano (R$ 2.800).

Essa desproporção é relevante quando se sabe que a evasão escolar, em especial no ensino médio, favorece a oferta de mão de obra para o crime. Levantamentos de 2017 apontam que a taxa de evasão escolar de jovens de 15 a 17 anos está entre 11% e 22%. Isso significa que entre 1 milhão e 2 milhões de adolescentes deixam de frequentar a escola nessa fase.

"Esse é justamente o período da vida em que há maior flerte ou transição do jovem para as gangues e o crime", afirma o economista Rodrigo Soares, professor da Universidade Columbia, em Nova York, e da Fundação Getulio Vargas, em São Paulo.

"Manter o jovem na escola vai torná-lo menos propenso a ter problemas com a lei", diz ele. Estudo do Ipea (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) calculou que manter 1% a mais de homens jovens na escola gera impacto de 2% a menos na taxa de homicídios.

Relatório do Banco Mundial de março deste ano estima que o Brasil tenha 11 milhões de jovens classificados como "nem-nem": nem trabalham nem estudam. É a receita de maior criminalidade.

Tanto Soares como Ilona Szabó, especialista em segurança e colunista da Folha, destacam as crescentes evidências de eficácia de intervir junto a jovens problemáticos por meio da chamada terapia cognitivo-comportamental.

Aplicada nas periferias dos EUA e de El Salvador no contraturno escolar, a terapia orienta jovens com técnicas de autocontrole e resolução de conflitos, além de envolvê-los em atividades esportivas e culturais que provêm novas dimensões de inspiração.

"Seu efeito foi o de manter os jovens na escola, melhorando sua performance nos estudos e seu comportamento", relata o economista.

O artigo 144 da Constituição de 1988 descreve as instituições envolvidas na segurança pública e prevê a elaboração de uma lei que "disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis de maneira a garantir a eficiência de suas atividades". Trinta anos depois, essa legislação ainda não existe.

Ao contrário de outros direitos sociais consagrados na Carta -como educação e saúde, em que o governo federal tem papel central e regulador-, a segurança pública tem menor presença da União. Só recentemente foi criado um ministério para o setor.

Nesse quadro, nunca foram padronizados nacionalmente a estrutura mínima das polícias e sua formação básica, os métodos gerenciais ou os gastos do setor. Também não há protocolos federais de registros de crimes, procedimentos policiais e sistemas de monitoramento e avaliação.

Além disso, inexistem instâncias e mecanismos nacionais de coordenação e integração, com metas atreladas à liberação de verbas federais.

O Fundo Nacional de Segurança só foi criado em 2001 e, diferentemente de outros fundos estratégicos (criados nos anos 1990), não tem vinculação orçamentária. É raro que sua receita executada ultrapasse os 40%.

Nenhum dos cinco Planos Nacionais de Segurança lançados pela União desde 2001 criou estruturas institucionais permanentes, coordenou as três esferas de governo ou reduziu os homicídios.

No vácuo regulatório, cada instituição e unidade da federação trabalham a seu modo, diluindo esforços entre improvisações e voluntarismos.

Com a criação de um Ministério da Segurança, o governo Temer (MDB), em seus meses finais, faz promessas de mudanças. O ministro Raul Jungmann diz que "haverá dinheiro novo e carimbado para a segurança". Os recursos serão objeto de contratos de gestão com os estados.

"O dinheiro aos estados será condicionado à entrega de resultados em termos de redução de homicídios, melhoria de formação e uniformidade de dados. Não se pode fazer um diagnóstico nacional se todo mundo não estiver falando a mesma língua, coisa que não temos hoje."

Evidências científicas apontam que os elementos mais importantes para a ocorrência de um crime estão ligadas aos espaços físico e social (daí a recorrência de certos crimes em determinados locais), à quantidade de armas em circulação (quanto maior seu número, mais mortes ocorrem), à existência de mercados ilegais (como o de drogas e o de produto de roubos) e à percepção sobre o funcionamento da polícia e do Poder Judiciário, quando a certeza de punição tende a ser mais dissuasiva que o tamanho da pena.

No Brasil, a baixa confiança da população no governo (9%), no parlamento (7%), na polícia (34%) e no poder Judiciário (23%), segundo o levantamento Latinobarômetro 2017, ilustra o motor por trás da ideia de que é melhor resolver conflitos fora do sistema de Justiça Criminal. Ainda que seja no fio da faca ou no tiro.